作者：張燎，濟邦咨詢 董事長

引言

我(wǒ)(wǒ)國經濟社會經過2020～2022年特殊三年的沖擊，以城市為行政治理和空間管理單元的财政經濟體(tǐ)發生(shēng)了自改革開(kāi)放(fàng)四十多年來最大(dà)的一(yī)波變化，地方政府原有的财政稅收、政府債務、土地房産、基建投資(zī)、産業活力和人口結構都不複以往。但是，支撐中(zhōng)國過去(qù)三、四十年快速城鎮化的基建供給側産能——從規劃設計、建設承包、工(gōng)程機械、建材設備到資(zī)産維養，在已經全面匹配需求側規模後，短期内突然遭遇總需求斷崖。而一(yī)帶一(yī)路倡議關聯的海外(wài)基建市場，也因為中(zhōng)國資(zī)金的主動收縮和國際環境惡化、跨境交通物(wù)流成本高企等，面向中(zhōng)國企業的有效需求并未增加反而大(dà)幅減少，難以承接國内基建産能的外(wài)溢疏導。

當下(xià)基建從業者和市場主體(tǐ)普遍迷茫焦慮，中(zhōng)國經濟發展到人均GDP達12800美元（數據來源：世界銀行，2022年）水平時，國土空間的基礎設施資(zī)本密度其實并不高。譬如，按人均基礎設施資(zī)本存量中(zhōng)國隻有發達國家的20～30％[1]，且存在資(zī)産類型結構上的短闆與不足，像水利、能源、交通基礎設施及其安全韌性、節能低碳化更新改造存在很大(dà)空間。如何看待和展望我(wǒ)(wǒ)國的未來基建需求？總體(tǐ)而言，筆者認為國内基建總量縮小(xiǎo)之外(wài)，需求側正在發生(shēng)結構性變化——新基建增加，傳統基建減少；新建項目相對縮減，資(zī)産更新改造和運維優化增加。供給側方面，除了基建産能收縮出清外(wài)，餘下(xià)部分(fēn)同時面臨轉型升級的壓力，因為支撐原先基建行業高速增長的宏觀經濟發展邏輯、财政債務狀況，投融資(zī)模式開(kāi)始發生(shēng)重大(dà)變化。如果基礎設施投資(zī)主體(tǐ)、資(zī)産業主未來更加關注基建資(zī)産全生(shēng)命期成本和債務可持續性是大(dà)概率事件，預計基建供應側将在更趨數字化、綠色低碳和更審慎的投融資(zī)框架内運行。

為了梳理中(zhōng)國基礎設施行業發展現狀和未來趨勢，筆者結合長期服務基礎設施行業的經驗、認知(zhī)，撰寫了一(yī)組文章，提供基建專業服務實踐者視角的觀察與思考。本文是其中(zhōng)關于城市基礎設施投融資(zī)分(fēn)析的一(yī)篇，後續将陸續刊發。

一(yī)、城市基礎設施發展現狀和投資(zī)融資(zī)概況

近年來，我(wǒ)(wǒ)國基礎設施每年投資(zī)規模約16～18萬億，其中(zhōng)中(zhōng)央政府及央企負責的國鐵/高鐵，電(diàn)力能源、通信等基礎設施約7～9萬億，地方政府（省市縣三級）負責的城市基礎設施（交通、能源、市政公用和社會事業基礎設施，廣義的口徑把公建、保障房投資(zī)也計入）大(dà)約9～11萬億。

地方政府的基建資(zī)金來源主要有以下(xià)四種：

• 土地出讓收益轉化為地方政府性基金預算是主要來源；

  
  

• 各種中(zhōng)央專項資(zī)金（含各種中(zhōng)央預算内投資(zī)專項：車(chē)購稅燃油稅補貼、港口建設費(fèi)、民航發展基金、綠色電(diàn)力補貼及海綿城市建設等預算專項轉移支付等等）；

  
  

• 原先是政府平台公司融資(zī)向銀行及信托、引導基金等各種非标融資(zī)渠道籌資(zī)，2015年之後平台融資(zī)受限收窄，PPP（Public-Private Partnerships, 政府與社會資(zī)本合作）模式異軍突起。但PPP高峰期間（2015-2017）也不過每年1.2-1.3萬億合同簽約額，融資(zī)完成落地開(kāi)工(gōng)的更少一(yī)些，遠不及其他渠道的籌資(zī)規模。但2018年中(zhōng)央強調控制地方政府債務風險，去(qù)杠杆之後，每年PPP新簽合同金額迅速下(xià)滑到3000～4000億；2023年春季後，受特殊事件影響，PPP幾乎停擺；

  
  

• 自2018年開(kāi)始，新增地方政府債券中(zhōng)的政府專項債券發行，用于特定的有收益的地方建設項目——主要是地方基礎設施項目，逐漸成為一(yī)種主要的籌資(zī)方式。從最初的每年人民币6～7千億發行量逐漸增加，到新冠疫情後迅速擴大(dà)為3.65萬億（2021年度）。但因為資(zī)金使用嚴格、符合條件的用款項目較少等原因，近兩年地方專項債的實際發行和使用量不及中(zhōng)央政府批準的發行額度。

  
  

投資(zī)構成方面，由于缺乏系統公開(kāi)的統計數據，我(wǒ)(wǒ)們隻能從非完全和實務工(gōng)作一(yī)線的微觀觀察來推斷，城市基礎設施投資(zī)中(zhōng)交通（尤其是城市軌道、市域軌道）、生(shēng)态環境治理和土地一(yī)級開(kāi)發仍是最主要的投入項目，這與地方政府嚴重依賴土地财政，基建投資(zī)主要從如何提高城市地價、支持土地開(kāi)發進程來安排投資(zī)項目和資(zī)金的底層邏輯相符。

一(yī)般而言，地方政府沿這樣的邏輯順序部署和實施城市開(kāi)發。政府籌資(zī)投基建→帶動工(gōng)程相關稅收、就業增加→地價提升、增加土地出讓收入→拉動房地産開(kāi)發→工(gōng)程、房地産相關稅收和就業增加→裝修及耐用品消費(fèi)增加。由此可見，基礎設施投資(zī)和房地産開(kāi)發無疑是拉動地方經濟發展的重要引擎。代價是推高了地價房價和地方政府及居民的債務杠杆率。

地方政府基建投資(zī)是國家宏觀經濟中(zhōng)三駕馬車(chē)之一(yī)的固定資(zī)産投資(zī)的重要組成部分(fēn)，約占一(yī)半的貢獻率。所以，在當前的國際國内環境下(xià)，決策層及其智庫參謀往往得出這樣的結論：穩經濟，首先要穩投資(zī)；而穩投資(zī)，重要是穩住基礎設施投資(zī)。

自1994年分(fēn)稅制改革後，中(zhōng)央-地方财權和支出責任分(fēn)配的背離(lí)情況在基礎設施和公共服務領域愈加突出。簡言之，相比較中(zhōng)央和地方的稅收财力分(fēn)配，地方政府承擔了明顯多過中(zhōng)央政府的基礎設施和公共服務支出責任。這個越來越大(dà)的收支剪刀差，是用不斷增加的地方政府債務來填補的。結果是，截止到2022年底，中(zhōng)國地方政府顯性債務餘額35.1萬億，不包括地方城投企業有息債務等各種隐性債務——這部分(fēn)可能是顯性債務金額的約1.5倍[2]。

在2014年進行了一(yī)輪地方政府債務（當年底經中(zhōng)央政府審計部門甄别認定的寬口徑地方債務總額為24萬億）重組、剝離(lí)和置換後，顯性和隐性的地方債務繼續快速滋長，主要緣于地方政府的投資(zī)沖動和預算軟約束等體(tǐ)制性原因。目前，一(yī)些地方政府暴露出來的債務風險如公務員(yuán)和事業單位員(yuán)工(gōng)大(dà)面積欠薪，公交等公共服務停運，政府及平台國企普遍拖欠到期應付款等現象，令中(zhōng)央政府比較擔心地方政府債務增長失控的風險暴露。其實，另一(yī)方面講，中(zhōng)央政府的債務負擔率不大(dà)，仍有較大(dà)的承債空間。但如果擴大(dà)中(zhōng)央政府債務，怎樣合理有效地分(fēn)配中(zhōng)央基建預算資(zī)金，可能存在尋租問題和道德風險，需要慎密合理的政策設計。

二、中(zhōng)國基建2035、2050的遠景目标

世界銀行曾經做過一(yī)項基礎設施投資(zī)率的研究（1994年世行發展報告，以基礎設施為年度主題）。該報告稱，對于成熟穩定的規模經濟體(tǐ)而言，基礎設施投資(zī)大(dà)約占國家/地區GDP的2～6%比較合适。中(zhōng)國作為高速增長的發展中(zhōng)經濟體(tǐ)，基建投資(zī)一(yī)度多年維持在GDP的18～25%，現在降下(xià)來，也有15%左右。

如果我(wǒ)(wǒ)國2035年遠景目标是成長為中(zhōng)等發達國家，人均GDP較2020年翻一(yī)番，約2.3萬美金。2050年目标是達成或接近碳中(zhōng)和的富強可持續發展強國，人均GDP再翻一(yī)番的話(huà)，約4.5萬美金。考慮到在實現2035、2050兩個遠景目标的過程中(zhōng)，我(wǒ)(wǒ)國高速城鎮化的高峰期已過，宏觀經濟增長率也下(xià)了一(yī)個平台，年均基建投資(zī)按GDP的8-10%計（約16～20萬億），可能是比較合理的目标比率設置。

到2035年的15年間，累計基建投入260萬億左右。如果改變中(zhōng)央地方在基建投資(zī)支出責任上的分(fēn)擔比率，按中(zhōng)央地方6:4開(kāi)，地方政府需要負擔約104萬億的基建投資(zī)，絕大(dà)部分(fēn)可能需要靠存量房産稅和新增土地出讓收益來負擔和償還，以及收費(fèi)類基礎設施（也稱經營性基礎設施）的費(fèi)價機制負擔償還。中(zhōng)央政府負擔156萬億的基礎設施資(zī)金投入，從承債能力而言，應該沒有問題。關鍵是如何避免以前的教訓，使分(fēn)配和轉移支付更有效，在基建投資(zī)決策時避免形成大(dà)量無效低效基建投資(zī)和浪費(fèi)。

地方政府發行和償還專項債（未來可能統一(yī)為市政債券），隻是政府基建資(zī)金支出在時間上分(fēn)布不同而已，不同投入方法的現值總額應該相當。

三、城市基礎設施的目标投融資(zī)模式

根據國家十四五發展規劃和2035遠景目标，可以認為城市基礎設施領域需要從過去(qù)的高速增長、快速城鎮化、高度依賴土地财政的時代，轉向高質量增長，都市圈城市群公共服務均等化為代表的可持續新型城鎮化，向城市基建财力籌集中(zhōng)稅收（包括房産稅）比例大(dà)幅提升的新時代轉變。

上述發展模式下(xià)，城市基礎設施既是推進現代化城市發展的物(wù)質基礎，也是高水平高質量公共服務提供的實物(wù)資(zī)産載體(tǐ)。為提高城市基礎設施這種公共産品的供給效率，應該着力建立健全以特許經營制度（包含公共機構/本地國企專營和非本地國企參與的PPP兩種實現形式，2004年建設部的市政公用特許經營市場化改革隻走了一(yī)半）為主要監管内容——包括準入退出、定價調價、資(zī)本規劃、運營标準、績效考核、普遍服務等，統合基礎設施資(zī)産“規、投、建、養（營）、管”全壽命期管理的城市基礎設施管理體(tǐ)系，達成這些公共産品“适用、高效、可負擔、低碳”的目标。

為此，基建投資(zī)模式應該按不同基礎設施類别及其費(fèi)價機制，由中(zhōng)央和地方政府分(fēn)類按比例分(fēn)别負擔（初始/更新）資(zī)本投資(zī)和運行成本，或者逐步調整完善費(fèi)價機制。中(zhōng)央通過立法（公用事業法），給予地方政府調整城市基礎設施及其公共服務費(fèi)價機制的權利和責任。

另外(wài)，部分(fēn)地方政府根據自己的技術和管理能力、投資(zī)能力的需要，可以選擇具有物(wù)有所值（Value for Money）比較效應的部分(fēn)城市基礎設施項目（全國總平均比例約10～20%，通過一(yī)級财政實體(tǐ)的财政承受能力上限+類别清單/目錄來控制财政或有債務風險），引入民營/非政府資(zī)本按PPP模式提供投建營一(yī)體(tǐ)的服務供給，而非一(yī)刀切地要求PPP或禁止PPP。PPP模式中(zhōng)，政府及其代表機構不一(yī)定在項目中(zhōng)參股占股，但項目一(yī)定實行特許經營監管制度。個人并不贊同将特許經營模式視為使用者付費(fèi)PPP模式的等價物(wù)。

就籌資(zī)模式而言，來自地方政府建設财力（房産稅等相關稅收占比将越來越高、土地收益越來越低）、中(zhōng)央基建專項預算、地方政府債券（未來統一(yī)為市政債）和盤活/出售國有資(zī)産的渠道，将是未來主要的基建籌資(zī)來源。民營資(zī)本投資(zī)的PPP項目的融資(zī)效應，隻是一(yī)種補充籌資(zī)方式。現在普遍流行的平台公司融資(zī)和各種隐性債務的籌資(zī)方式，需要采取堅決不妥協的措施迫使其轉型，整饬債務紀律，斷根祛體(tǐ)。

政府的綜合财力和基礎設施項目的收費(fèi)權（未來收費(fèi)現金流）将是政府發債（一(yī)般債、專項債/市政債/項目收益債）的償債基礎和信用來源。

為構建高效率和高效能的基礎設施投資(zī)籌資(zī)體(tǐ)系，特别需要關注和解決好當前的兩個突出問題：政府投資(zī)預算支出軟約束（産生(shēng)隐性債務和低效投資(zī)浪費(fèi)的根源），基礎設施資(zī)産管理碎片化（基礎設施資(zī)産的壽命期各階段規劃管理使用分(fēn)散在各部門，是低效率低效能的源頭）。