作者：尉立浩，濟邦咨詢 副總裁

城市風險，是指因其出現、存在和發展，直接或間接導緻人員(yuán)生(shēng)命、健康、财産、生(shēng)存環境等利益受損的各種因素的組合，即安全事件發生(shēng)的源頭。一(yī)般情況下(xià)，可以把城市風險分(fēn)為以下(xià)四大(dà)類：

• 公共安全風險：如交通安全風險、消防安全風險、大(dà)型群衆性活動的踩踏風險、高空墜物(wù)風險、地下(xià)空間風險、傳染性疾病、食品安全風險、群體(tǐ)性事件、恐怖主義襲擊等。

  
  

• 生(shēng)産安全風險：如煤礦、非煤礦山、危險化學品、交通運輸、建築施工(gōng)、民用爆炸物(wù)品、金屬冶煉、漁業生(shēng)産等高危行業生(shēng)産經營活動中(zhōng)存在的各種風險。

  
  

• 自然環境風險：如地震、地質災害、台風暴雨等，暴露出城市的種種脆弱性，相關自然災害有時還衍生(shēng)出大(dà)量次生(shēng)災害。

  
  

• 基礎設施風險：如城市燃氣、供熱、供水、排水、通信、綜合管廊、交通設施等基礎設施運行過程中(zhōng)存在的各種風險。

對于上述風險的管理，本質是針對各類風險源頭的識别、監測、分(fēn)析、預警并制定相應的處置和應急措施。其實，除了不可避免的自然災害等不可抗力帶來的事故災難以外(wài)，現實中(zhōng)的很多風險都是可預防、可控制的，關鍵在于人們是否具有足夠的風險意識，并切實構建起以貫穿“事前、事中(zhōng)、事後”全過程的城市風險管理體(tǐ)系。從“以事件為中(zhōng)心”、“亡羊補牢”的管理理念轉變為“以風險為中(zhōng)心”、“未雨綢缪”。

随着近幾年各類黑天鵝、灰犀牛事件的發生(shēng)，中(zhōng)央及相關部委對城市風險管理的重視也逐漸提高。以基礎設施領域為例，今年住建部提出全面啟動城市基礎設施生(shēng)命線安全工(gōng)程工(gōng)作，“通過數字化手段，及早發現和管控城市燃氣、橋梁、供水、排水防澇等領域的風險隐患，切實提高城市安全保障能力、維護人民生(shēng)命财産安全，讓城市更健康、更安全、更宜居。”

通過上述表述大(dà)緻可以看出，就基礎設施生(shēng)命線安全工(gōng)程來說，其前期投入是以監測設備鋪設及預警平台搭建為主，對于傳統的供排水、供氣、道路和橋梁等基礎設施來說，呈現投資(zī)額較小(xiǎo)，建設周期較短但置換頻(pín)率較高的特點。因此，以往類似的項目往往通過地方政府直投來解決，無須考慮模式和機制的問題，但随着地方财政愈發緊張，各地在推動生(shēng)命線安全工(gōng)程時都開(kāi)始考慮采用更市場化的模式，包括政府購買服務、政府和社會資(zī)本合作（PPP）和特許經營模式。由于政府購買服務不涉及市場主體(tǐ)投資(zī)，PPP模式又(yòu)限于政策的不确定性，因此，本文主要針對特許經營模式在生(shēng)命線安全工(gōng)程上的适用性和重難點進行探讨。

首先，城市生(shēng)命線工(gōng)程主要針對燃氣、橋梁、供排水等市政領域，同時，對于前述領域的安全及風險管理雖然具有一(yī)定的自願性，例如政府無法強制居民安裝燃氣預警裝置，但對于按要求安裝并納入監測平台的居民及商(shāng)戶，政府應提供相應的監測、預警、維護、置換等服務。因此，筆者認為基礎設施生(shēng)命線工(gōng)程屬于《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下(xià)簡稱“25号令”）所規定的适用領域。

但是，25号令第十九條中(zhōng)規定“特許經營協議根據有關法律、行政法規和國家規定，可以約定特許經營者通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益。”這意味着特許經營項目需要有針對本項目的費(fèi)價機制，而城市生(shēng)命線項目在這方面還處于探索階段，哪些内容可以收費(fèi)，向誰收費(fèi)，按什麼價格收，以及覆蓋收費(fèi)不足部分(fēn)的可行性缺口補助應該如何計算，尚處在探索階段。

為了回答哪些内容可以收費(fèi)以及向誰收的問題，我(wǒ)(wǒ)們需要識别出項目實施的受益人或事故發生(shēng)後的主要責任人，并判斷該主體(tǐ)是否可以精确定位。此處筆者以個人認為較為複雜(zá)的燃氣為例：燃氣用戶終端安裝的探測器和切斷閥，其受益人是終端用戶且可精确定位到每家每戶（包括工(gōng)商(shāng)用戶和居民），且燃氣事故不少是由于終端使用不當或疏于管理導緻（例如銀川6.21燒烤店(diàn)爆炸事故），用戶單位往往是主要責任人。鑒于此，并依據《中(zhōng)華人民共和國安全生(shēng)産法》第三十六條規定“餐飲等行業的生(shēng)産經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體(tǐ)報警裝置，并保障其正常使用”，因此終端用戶是潛在的收費(fèi)對象之一(yī)。

但《安全生(shēng)産法》隻規定了餐飲企業，未強制居民用戶，也并未針對餐飲企業做任何報警裝置類别上的規定，即企業有權自行購買安裝，因此筆者個人理解用戶端的設備并不屬于特許經營範疇，因為特許經營帶有區域排他性，而終端設備的購買安裝更類似于消費(fèi)者的商(shāng)業行為。如何引導、鼓勵用戶安裝并聯入監測預警平台，需要在模式設計上一(yī)并考慮。

同時，餐飲類工(gōng)商(shāng)用戶的流動性大(dà)，停業歇業的不确定性和随意性也較大(dà)；最後，此類裝置有一(yī)定的使用年限，離(lí)報廢期限越長，用戶替換（按政府要求進行重置）意願越低。上述問題就導緻了此類項目在特許經營模式下(xià)的初始投資(zī)金額，運營維護及重置金額，可行性缺口補貼的計算方式，甚至特許經營期限的設定，都與傳統基建特許經營項目存在較大(dà)差異。

筆者認為在生(shēng)命線工(gōng)程中(zhōng)采用市場化模式，尤其在特許經營等投建營一(yī)體(tǐ)化模式下(xià)，除了上述提到的問題，還有諸多内容需要研究，包括項目前期的（潛在）用戶調研排摸，費(fèi)價機制研究和制定（尤其對于以非用戶端投資(zī)為主但已有行業費(fèi)價機制的項目）以及保險的介入等。但此類嘗試與研究對于推動城市安全與風險管理的發展，特别是在當下(xià)地方财政普遍吃緊的情況下(xià)，具有重大(dà)意義。

【感謝閱讀】