作者：羅煜晨
濟邦咨詢 上海二部總經理
一(yī)、項目概況
安慶市新能源電(diàn)動汽車(chē)充電(diàn)基礎設施項目（以下(xià)簡稱“本項目”或“安慶充電(diàn)樁項目”）拟分(fēn)兩期實施，其中(zhōng)一(yī)期工(gōng)程以主城區為主，二期工(gōng)程以縣域和鄉鎮為主。本次實施範圍主要是一(yī)期工(gōng)程，估算總投資(zī)為人民币8.18億元。
本項目實施機構為安慶市城市管理局，由濟邦咨詢擔任PPP咨詢顧問，中(zhōng)選社會資(zī)本為青島特銳德電(diàn)氣股份有限公司、合肥國軒特來電(diàn)新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司（聯合體(tǐ)）。
本項目采用區域特許經營（Regional Concession）的運作方式：政府方出資(zī)代表與中(zhōng)選社會資(zī)本合資(zī)設立項目公司，在13年的合作期内由項目公司負責安慶市主城區新能源電(diàn)動汽車(chē)公共充電(diàn)基礎設施的規劃、設計、投融資(zī)、建設和運營維護，期滿将項目設施完好、無償地移交給政府方。項目公司在享有排他性經營權的同時須按規劃和政府方指令履行普遍服務義務。
本項目回報機制為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補貼”：合作期内，項目公司有權向公共充電(diàn)基礎設施用戶收取電(diàn)費(fèi)、充電(diàn)服務費(fèi)，無法收回其投資(zī)及合理收益的，按照項目實施區域，由安慶市、縣兩級财政按PPP項目協議約定績效考核機制向項目公司支付可行性缺口補貼，并納入跨年度财政預算。
鼓勵項目公司開(kāi)展充電(diàn)增值服務，并以市場化方式積極參與居民區及單位内部專用充電(diàn)設施的投資(zī)、建設或運營維護，但政府對該業務不提供可行性缺口補貼。
鼓勵中(zhōng)選社會資(zī)本（或其另行獨資(zī)或合資(zī)設立的公司）在安慶市開(kāi)展新能源電(diàn)動汽車(chē)推廣經營業務（銷售、租賃、廣告、信息服務等），但政府對該業務不提供可行性缺口補貼。
二、項目執行進程
本項目執行進程及關鍵節點如圖1所示：
項目組于2015年12月11日提交了盡職調查資(zī)料清單，随即進場，并于12月31日向前期接洽的近20家潛在投資(zī)人發送了《安慶市充電(diàn)基礎設施項目實施方案意見征詢函》，征詢内容包括安慶市新能源汽車(chē)充電(diàn)基礎設施的規劃、建設和運營方案，資(zī)質證明材料，PPP運作方式和主要核心邊界條件等。最終有12家投資(zī)人反饋了實施方案。
本項目征集潛在投資(zī)人實施方案的初衷，是想借助外(wài)腦，快速形成一(yī)份具有實操性的技術方案，以此作為采購社會資(zī)本的基礎；甚至在征詢函中(zhōng)提出“我(wǒ)(wǒ)們将根據方案優劣邀請不超過10家單位參與後續采購程序”。然而事實證明，彼時想法過于理想，各家反饋的方案良莠不齊，完全達不到應有的深度。最後，經讨論确定，還是要走公開(kāi)程序（最初準備公開(kāi)招标，後考慮本項目各項邊界還有必要進一(yī)步“打磨”，決定以公告方式開(kāi)展競争性磋商(shāng)），并認為隻有公開(kāi)才能保證效果。
2016年2月3日，本項目PPP領導小(xiǎo)組召開(kāi)第一(yī)次會議并讨論本項目實施方案初稿，初步确定了特許經營實施範圍、可行性缺口補貼機制、社會資(zī)本采購方式、政府方出資(zī)代表等核心問題。2月24日，PPP領導小(xiǎo)組召開(kāi)第二次會議，議定實施方案細節并讨論磋商(shāng)文件要點。
5月14日，第一(yī)次磋商(shāng)出現了流标，原因是參與競争的企業中(zhōng)，部分(fēn)企業标書(shū)沒有按要求封裝，導緻滿足條件供應商(shāng)不足三家。最終在6月5日進行了第二次磋商(shāng)，最終确定了社會資(zī)本。
三、項目知(zhī)識經驗
本項目成功納入财政部第三批示範項目，其成功實施的要點及示範意義主要有如下(xià)幾個方面：
1. 合理選擇區域特許經營的運作方式
安慶充電(diàn)樁項目是國内首個地市級全域實施特許經營的充電(diàn)基礎設施PPP項目。本項目采取區域特許經營模式，既是新能源充電(diàn)基礎設施行業的網絡效應和規模經濟效應決定的，更是用戶服務體(tǐ)驗所決定的。簡單來說，就是全市形成一(yī)張網才是最有效率的。國家制定和頒布GB/T 18487.1-2015《電(diàn)動汽車(chē)傳導充電(diàn)系統 第1部分(fēn)：通用要求》等新國标，其目的就是解決不同充電(diàn)産品的接口不匹配的問題。要使充電(diàn)設施真正形成網絡，并改善提升用戶體(tǐ)驗，光有硬件标準的統一(yī)遠遠是不夠的。因此，本項目高度重視同步建設充電(diàn)智能服務平台，以及市級平台與省級和國家級平台的溝通和連接。基于同樣的考慮，盡管本項目授予特許經營權的區域範圍為主城區，但仍要求項目公司負責實施市轄一(yī)市六縣（桐城市、宿松縣、懷甯縣、潛山縣、嶽西縣、太湖縣、望江縣）的700個公共充電(diàn)樁（每縣/市100個）。
2. 機制設計充分(fēn)結合行業特性
除了上述網絡效應及用戶體(tǐ)驗更強，新能源充電(diàn)設施行業與傳統基礎設施行業還有着顯著不同的以下(xià)特點，本項目據此分(fēn)别作了針對性的設計。
從行業的公共服務屬性來看：本項目強調納入合作範圍的是公共充電(diàn)設施，因為PPP模式适用于公共服務領域，必須将個人或單位專用的充電(diàn)樁排除在項目公司的特許經營範圍以外(wài)。但基于全市一(yī)張網的終極目标，鼓勵項目公司以市場化的方式吸引專用充電(diàn)樁接入充電(diàn)服務平台。
另外(wài)，在本項目實施過程中(zhōng)，不少投資(zī)人建議将新能源電(diàn)動汽車(chē)的分(fēn)時租賃等業務也一(yī)并納入特許經營範圍。然而，如今車(chē)輛租賃市場已經很成熟，分(fēn)時租賃充其量也隻是租車(chē)公司的一(yī)種創新業态而已，因此不宜作為公共服務納入特許經營範圍。如果政府有意推動，通過政府購買服務的方式與汽車(chē)租賃公司合作倒不失為一(yī)種可行的替代方式。值得進一(yī)步探究的是，公交車(chē)、出租車(chē)、物(wù)流車(chē)、環衛車(chē)等公共服務車(chē)輛是不是可以納入特許經營範圍。畢竟充電(diàn)設施的充電(diàn)業務發展在前期主要依靠公共服務車(chē)輛的拉動，間接起到“保底”作用；另一(yī)方面隻有實現“車(chē)樁一(yī)體(tǐ)化”的發展，項目才算真正落地和成功。
從行業的市場化發展趨勢來看：從短期來看，電(diàn)動汽車(chē)充電(diàn)設施行業存在需求不足的劣勢，因為新能源電(diàn)動汽車(chē)仍然處在市場推廣期，那麼在市場前期，政府就應該承擔起市場培育的風險。另一(yī)方面，做個大(dà)膽的猜想，未來的充電(diàn)樁很可能就是現在加油站、加氣站（站在7年後的今天來看，當時的猜想也确實在一(yī)步一(yī)步成為現實），随着未來新能源電(diàn)動汽車(chē)市場的成長，充電(diàn)基礎設施必将迎來快速發展，市場增長帶來的超額收益理應由政府方共享。基于對充電(diàn)樁未來行業市場化發展趨勢的研判，我(wǒ)(wǒ)們既設定了短期和遠期相銜接、風險收益對等的補貼和收益分(fēn)享機制，同時将特許經營期限設定為13年（而不像其他行業動辄20年以上），因為13年後的行業發展态勢很難預判。
新能源充電(diàn)設施項目需“邊建邊營”：與其他公共服務設施不同，新能源充電(diàn)基礎設施建設并不是短期集中(zhōng)建設完成的，而是根據市場發展情況，逐步拓展和完善的。因此，本項目在PPP項目協議中(zhōng)隻是明确近期（2016年度）建設目标1800個充電(diàn)樁，并要求2016年完成安慶市新能源電(diàn)動汽車(chē)充電(diàn)基礎設施專項規劃。剩餘合作期内各年度的建設計劃，将遵循“車(chē)樁适體(tǐ)，适度超前，分(fēn)期分(fēn)批”的原則另行制定并報政府審批後實施，同時對後期新增投資(zī)的審定原則及補貼标準都做了量化約定。
3. 充分(fēn)發揮競争性磋商(shāng)的優勢
各地新能源電(diàn)動汽車(chē)充電(diàn)基礎設施相關規劃和政策基本都處于起步階段，很不完善。本項目在前期工(gōng)作不足、時間進度迫切的情況下(xià)，利用多輪競争性磋商(shāng)充分(fēn)借用外(wài)腦、吸納社會資(zī)本及技術專家的合理建議，确保了市場溝通充分(fēn)、方案設計合理、程序合法規範。通過磋商(shāng)，才最終确定本項目的重要邊界條件，包括2016年建設内容及規模、2016年工(gōng)程規劃選址、設備規格要求、近期建設進度、後期工(gōng)程實施要求、注冊資(zī)本及股本比例等等。本項目競争性磋商(shāng)的程序設計如下(xià)：
第一(yī)次磋商(shāng)安排：
首輪技術方案磋商(shāng)：
磋商(shāng)小(xiǎo)組作出實質性響應與否的判斷結果和磋商(shāng)打分(fēn)排名（若社會資(zī)本磋商(shāng)得分(fēn)相同，按照磋商(shāng)小(xiǎo)組成員(yuán)少數服從多數的原則投票(piào)決定排名）。未實質性響應磋商(shāng)文件的響應文件，按無效響應處理并告知(zhī)該社會資(zī)本，該社會資(zī)本不得繼續參與後續采購程序。其餘響應文件按照技術方案磋商(shāng)得分(fēn)從高到低分(fēn)為兩檔：
A檔為技術方案磋商(shāng)得分(fēn)排名前3位的響應文件，該等社會資(zī)本在綜合評審中(zhōng)可獲得12-15分(fēn)；
B檔為其餘做出實質性響應但技術方案磋商(shāng)得分(fēn)排名未能進入前3位的響應文件，該等社會資(zī)本前兩名的綜合評審得分(fēn)依次為11分(fēn)、10分(fēn)，其餘技術方案得分(fēn)均為6分(fēn)。
磋商(shāng)結束後，采購人組織磋商(shāng)文件劃為A檔的社會資(zī)本在規劃專題會議上背對背匿名彙報技術方案，但該彙報結果僅為采購人确定實質性變動内容之目的。磋商(shāng)小(xiǎo)組根據磋商(shāng)文件和磋商(shāng)情況向所有實質性響應的社會資(zī)本（A、B檔）發出實質性變動通知(zhī)，并要求其在規定時間内提交最終響應文件及磋商(shāng)報價。
未中(zhōng)選社會資(zī)本中(zhōng)，技術方案得分(fēn)排名前四位且得分(fēn)達到技術方案評審細則總分(fēn)60%的社會資(zī)本給予每家（聯合體(tǐ)按1家計算）一(yī)定的經濟補償。相應地，社會資(zī)本放(fàng)棄對其提交的技術方案的知(zhī)識産權。
綜合評審：本項目采用綜合評分(fēn)法，由磋商(shāng)小(xiǎo)組根據綜合評審細則對響應人遞交的最終響應文件進行評審并打分(fēn)。每個磋商(shāng)小(xiǎo)組成員(yuán)就響應人最終提交的商(shāng)務方案（含磋商(shāng)報價）、管理方案、财務方案和法律方案分(fēn)别打分(fēn)，各部分(fēn)得分(fēn)（含技術方案得分(fēn)）之和為該磋商(shāng)小(xiǎo)組成員(yuán)對該社會資(zī)本的綜合評分(fēn)，磋商(shāng)小(xiǎo)組各成員(yuán)綜合評分(fēn)的算術平均值為該社會資(zī)本的最終得分(fēn)。
第二次磋商(shāng)安排：
鑒于第二次磋商(shāng)時，已經沒有必要再對技術方案進行磋商(shāng)了，所以完全取消了技術方案磋商(shāng)環節，改用一(yī)次性的綜合評審。并且，基于以下(xià)原因，第二次競争性磋商(shāng)改為“采購人和評審專家分(fēn)别書(shū)面推薦”的方式，即由參加第一(yī)次磋商(shāng)的評審專家及采購單位分(fēn)别書(shū)面推薦，直接邀請已經參加第一(yī)次磋商(shāng)的4家投資(zī)人繼續參與第二次磋商(shāng)。
上述4家響應人深度參與了本項目第一(yī)次競争性磋商(shāng)，尤其是技術方案經多輪專家評審、優化，對項目基本情況有較深入理解。
本項目時間進度緊張，很難留出足夠合理的時間（一(yī)個月左右）給其他社會資(zī)本準備響應文件。而上述4家響應人對項目及磋商(shāng)要求已充分(fēn)了解，在備标時間上隻需滿足法定最短時限即可（磋商(shāng)文件發出之日起至供應商(shāng)提交首次響應文件截止之日止不得少于10日）。
通過第一(yī)次競争性磋商(shāng)，上述4家響應人在資(zī)格條件、技術實力及投資(zī)意願等方面已經通過層層篩查，相比于公告方式，采取直接邀請可使得采購更加高效優質。
采取直接邀請的方式，可以較好地保持或提升上述4家單位繼續參與的積極性，減少因第一(yī)次磋商(shāng)終止帶來的不利影響。
4. 新能源已成為能源領域應用PPP模式的突破口
财政部已公布的1148個示範項目中(zhōng)僅有6個能源類項目（垃圾焚燒不計入），但其中(zhōng)3個都是新能源汽車(chē)充電(diàn)樁項目。在電(diàn)力、石油和天然氣、煤炭類等傳統能源PPP項目遲遲打不開(kāi)局面的情況下(xià)，新能源汽車(chē)充電(diàn)基礎設施為代表的新能源行業卻異軍突起。傳統能源領域的壟斷市場結構導緻合格市場主體(tǐ)數量相對不足，需要加強革新、完善體(tǐ)制機制，更需要實踐經驗的積累和探索。相對而言，新能源基礎設施項目則少了很多牽絆，便于政府按照PPP模式的要求建立和健全配套的價格政策、績效标準及行業管理機制。
5. 民營資(zī)本主導更具示範意義
與多數PPP項目中(zhōng)選社會資(zī)本均為央企或地方國企不同，經過多輪激烈地PK，本項目中(zhōng)選社會資(zī)本聯合體(tǐ)牽頭方是青島特銳德電(diàn)氣股份有限公司，它是一(yī)家中(zhōng)德合資(zī)的創業闆上市公司；截至2014年12月31日（即中(zhōng)标本項目時數據），特銳德電(diàn)氣股份的合并淨資(zī)産為人民币15.66億元，母公司淨資(zī)産為人民币13.92億元；而到了2021年末，根據公司年報，其合并淨資(zī)産達人民币69.66億元，母公司淨資(zī)産為人民币41.82億元；從近年發展實際來看，包括青島特銳德在内的行業民營企業，具備較強的資(zī)金實力和較全面的産業鍊（包括充電(diàn)設備供應、施工(gōng)和運營），市場經驗豐富。在國家鼓勵民間資(zī)本參與基礎設施投資(zī)建設的背景下(xià)，本項目成功實施的示範意義更大(dà)、更值得期待。
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